事業(yè)單位改革就是裁員？
事業(yè)單位改革是中國繼企業(yè)改革以后推進的又一項重大改革。事業(yè)單位一度被視為政府機構改革的“絆腳石”和政府機構精簡后的“反彈基地”。
《瞭望東方周刊》就此專訪了多年致力于事業(yè)單位改革研究的專家、國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副部長葛延風研究員。
社會事業(yè)發(fā)展不能過度市場化
《瞭望東方周刊》：近來的事業(yè)單位改革中，有一種較強的呼聲：“凡是可以由社會自主提供的社會事業(yè)，應當盡量交給社會;凡是可以由市場自主提供的社會事業(yè)，應當盡量交給市場�！蹦阍趺纯创@種觀點？
葛延風：我個人反對這種觀點。有些社會事業(yè)明顯具有外部性，比如公共衛(wèi)生、基礎研究等，因為可以“搭便車”，是營利性市場主體不愿干的;有些社會事業(yè)雖然從理論上不具有外部性，營利性市場主體或私人機構可以干，但如果完全讓私人干，就會出現(xiàn)服務目標偏離、機構布局扭曲等一系列問題。社會事業(yè)以及公眾的基本權利就會受到嚴重影響。比如在基礎教育、基本醫(yī)療等方面，如果都交給私人部門去干，就一定會出現(xiàn)普通百姓看不起病，孩子上不起學等問題。當然，還有一些社會事業(yè)是市場以及營利性市場主體干不了的。簡單來說，在社會事業(yè)發(fā)展問題上，不是一個簡單的市場能不能干的問題，而是由誰來干才可以確保社會事業(yè)健康發(fā)展、可以確保公眾基本利益的問題。
《瞭望東方周刊》：為什么一些社會事業(yè)市場化以后會出現(xiàn)問題呢？
葛延風：這里最基本的問題在于利益目標的沖突。社會事業(yè)發(fā)展追求的是公共利益、追求的是社會效益的最大化。如果讓私人部門，讓營利性組織去發(fā)展有關事業(yè)，他們所關心的目標主要是營利，這必然會與公益目標形成沖突。舉例來講，在醫(yī)療問題上，從社會效益的角度講，最好的結果是大家盡可能不生病、少生病，因此，合理的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展重點是控制疾病的產生和發(fā)展。但如果全部讓私人部門辦醫(yī)院，只有當老百姓多生病時，他們才能多掙錢。這就是利益目標沖突問題。正是由于利益沖突，很多社會事業(yè)是市場干不了、干不好和不愿干的，所以，社會事業(yè)發(fā)展必須主要依靠政府。這是政府的基本職責。從國際經驗看，即使在市場化程度最高的國家，也都沒有把社會事業(yè)完全交給市場。
不能簡單套用企業(yè)改革的做法
《瞭望東方周刊》：事業(yè)單位不宜市場化，但能否引進企業(yè)改革的管理方式呢？
葛延風：近來，在部門和地方對事業(yè)單位的管理體制改革探索中，企業(yè)改革特別是早期企業(yè)改革的做法被廣泛采用。例如在決策方面普遍實行類似于廠長、經理負責制的行政首長負責制;在經費方面實行類似于企業(yè)利潤包干的經費包干，并鼓勵事業(yè)機構之間以創(chuàng)收為目標的競爭；在分配方面則普遍實行工資與經濟效益掛鉤甚至層層承包等等。
我認為，簡單套用企業(yè)改革的做法存在很大問題。事業(yè)單位提供的是公共服務,事業(yè)單位運行和服務的目標是使社會效益最大化，而不是機構本身的效益最大化。事業(yè)單位所追求的公共利益與機構自身利益特別是從業(yè)人員的個人利益通常是不一致的，有矛盾的。鼓勵事業(yè)機構追求“經濟績效”并將其與個人收入掛鉤，必然出現(xiàn)機構和個人利益侵害公眾利益的結果。從這些年一些行業(yè)、一些地方改革的實踐看，這種問題事實上已經很突出了。
改革不是“裁員”，甚至有可能“增員”
《瞭望東方周刊》：人事問題是事業(yè)單位改革中人們最關心的問題。事業(yè)單位改革是否會導致大量人員下崗？
葛延風：我認為，事業(yè)單位改革總體上不是“裁員”，甚至有可能“增員”。目前，中國不少事業(yè)單位確實存在人浮于事的問題，但整體來看，根據社會事業(yè)發(fā)展要求，中國事業(yè)單位的從業(yè)人員不是多了，而是少了。中國目前公共部門包括政府機關和事業(yè)單位的從業(yè)人員占全社會從業(yè)人員的比重約為5%，占城鎮(zhèn)從業(yè)人員的比重也不過15%左右；而美國近20年來的相應比重一直保持在20%-25%之間，歐洲國家則大都在30%以上。
另外，還有不少人以減輕財政負擔作為事業(yè)單位改革的出發(fā)點，也是不對的。發(fā)展社會事業(yè)是政府的基本職能，也是財政的基本職能，不是負擔。至于如何提高財政投入的效率，是另外一回事。
《瞭望東方周刊》：但是事業(yè)單位為何會出現(xiàn)效率低下的問題呢？
葛延風：中國事業(yè)單位的問題，本質上并不是人員過多，而是機制僵化導致的效率低下，以及機構和從業(yè)人員的行為扭曲。從現(xiàn)實的情況看，很多人不干事，但從另一方面看，還有許多的公共服務沒有人干，需要人干。因此，事業(yè)單位改革關鍵是調整機制，端正行為，提高公共服務效率。
合理推進改革
《瞭望東方周刊》：你認為事業(yè)單位到底應該怎樣改比較合理？
葛延風：一方面，要根據相關機構的業(yè)務活動是否具有公益性，合理劃分政府與市場的關系，把一些本應由市場組織的事情交給市場。另外，有些直接承擔政府行政職能的機構則應回歸政府機構。另一方面,對具有公益性的事業(yè)單位,也要進一步按照其各自不同的特點、運行規(guī)律,實施不同組織和管理方式。目的就是要最大限度地提高公共服務水平，最大限度地提高公共投入效率。
《瞭望東方周刊》：改革以后，事業(yè)單位與政府之間是怎樣一種關系模式？
葛延風：首先需要明確，對事業(yè)單位改革不是弱化政府職能，而是更好地實現(xiàn)政府職能。有些事業(yè)單位，特別是承擔基礎性社會事業(yè)的單位，仍需由政府直接組織、管理并由財政確保經費投入；有些單位，政府主要實施宏觀管理，在確保社會公益目標不發(fā)生偏離的前提下，適當給予其不同程度的自主權，包括形成以政府投入為主，多元籌資方式并舉的投入體制；還有一些單位，政府主要通過法律法規(guī)及相關優(yōu)惠及約束政策引導、規(guī)制，要更多地發(fā)揮機構自身的活力，鼓勵民間和社會力量參與有關事業(yè)發(fā)展。
《瞭望東方周刊》：事業(yè)單位改革還涉及哪些相關政策和制度的變革？
葛延風：我認為,主要有三個方面的配套改革：一是法律法規(guī)建設；二是社會事業(yè)發(fā)展的籌資體制以及財務、資產管理體制改革，其中最核心的是財政體制改革;三是事業(yè)單位的勞動就業(yè)制度改革，包括人事制度、分配制度以及社會保障制度改革。此外,目前部分被定位為事業(yè)單位的機構，因其不具備公益屬性，應逐步實施企業(yè)化轉制，相關資產處置、產權制度安排以及有關人員的勞動關系和社會保障制度銜接都需要妥善解決。
《瞭望東方周刊》：你認為事業(yè)單位改革的難點在哪里？
葛延風：第一個難點是分類標準的確定。既不能繼續(xù)把沒有公益性的機構保留在事業(yè)單位的盤子里，也不能把有公益性的機構簡單推向市場。在過去的有關改革實踐中，有些地方的分類就是簡單依據機構自身的市場生存能力而不是其公益性，帶來的后果很突出。第二個難點是結構和布局調整問題。目前事業(yè)單位的行政管理體制條塊分割問題比較突出，這對于改革的制約是非常突出的。三是人的問題。目前全國事業(yè)單位有幾百萬家，2800多萬人。雖然總體上事業(yè)單位改革不是減人、減機構，甚至規(guī)模還會不斷擴大，但按照劃清政府與市場的關系的要求，現(xiàn)有部分機構要轉企；同時，對公益性機構還要逐步調整結構、布局，并同步改革人事制度。在這一過程中，必然涉及利益關系的連續(xù)性問題，也難免會出現(xiàn)一些人下崗、轉崗等等。對有關問題也要有充分準備，妥善處理，保護各方面利益。
事業(yè)單位為什么要改革
事業(yè)單位是具有中國特色的一種社會組織。根據民法通則，社會組織被劃分為行政單位、事業(yè)單位和企業(yè)單位以及社團等四種基本類型。作為特定社會組織形態(tài)的事業(yè)單位是各項社會事業(yè)的承擔主體。事業(yè)單位管理體制是計劃經濟時期逐步建立并發(fā)展起來的，其組織與管理體制一直具有典型的計劃特征：各類事業(yè)機構都為公立機構，資產都屬國有；政府決定事業(yè)單位的設立、注銷以及編制，并對事業(yè)單位的各種活動進行直接組織和管理；各類事業(yè)單位活動所需的各種經費都來自于政府撥款。
政府直接組織、管理和投入的事業(yè)單位體制的最大優(yōu)點是可以保證政府意志的實施。但這種體制的問題也很突出：一是因管得過死,導致部分領域的事業(yè)單位效率低下；二是與計劃經濟體制下全部經濟和社會事務都由政府組織的體制相關，社會事業(yè)的邊界不清，一些直接從事一般性生產經營活動的機構以及部分直接從事政府行政管理職能的機構也被定為事業(yè)單位;此外，條塊分割問題也一直比較突出，致使部分社會事業(yè)發(fā)展缺乏必要的整合與協(xié)調。
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